문재인 대통령은 후보시절 제주도를 방문해 지역공약을 제시하며 “제주특별자치도의 제도적 완성과 제주도민이 선택하면 어떤 자치제도라도 수용하겠다”을 약속한 바 있다

이에 문재인 정부에서 제주에 풀뿌리자치제도 도입에 유리한 조건이 조성됐다.

제주특별자치도는 발빠르게 연방제 수준의 자치분권에 대한 헌법 개정 등에 관해 학술세미나를 22일 국회에서 개최했다.

세미나는 ▲지방분권을 위한 헌법적 과제 ▲제주특별자치제와 지방분권의 함의 ▲연방제 수준의 자치분권 확대 헌법 개정방안이 3개의 소주제로 발표됐다.

홍완식 건국대 법전원 교수는 ‘연방제 수준의 제주특별자치도 헌법적 지위를 위한 헌법개정방안’이란 주제의 발표문에서 “제주를 free-wifi, tax-free, carbon-free라는 ‘3 free 지역’에 기반해 다른 지역과 크게 차별되는 고도의 자치권을 부여해야 한다”고 강조했다.

또한 2017년 제주특별자치도의 재정자립도가 39.57%로 전국 52위 임을 감안해 과세자치권을 강화하고 조세수입과 세출수요를 직접 연결시키는 재정분권이 필요성 등 재정자립에 대한 의견도 개진됐다.

그리고 읍면동자치제 부활을 통해 제주의 43개 읍면동을 시민공화정치의 산실로 만들 읍면동 분권개혁 주장도 나왔다.

관련 발표문에 따르면 제주 특별자치권은 중앙정부로 부터 4537건의 권한 이양이 된 것으로 나타났다.

제주특별자치의 성과와 반성을 보면 지난 7년 동안 인구증가율과 고용율, 지역총생산(GRDP) 등 총괄지표 측면에서 모두 전국평균을 상회한 것이 국세의 세목이양과 자치도세 신설 등의 재정특례를 비롯한 중앙정부 권한이양을 통한 핵심 산업 육성에 기인한다고 평가했다.

제주특별자치 11년의 긍정적 효과는 가파른 인구증가에서 확인돼 2006년 56만 명에서 2016년 12월 현재 66만 명을 넘어섰다. 동일 기간 제주의 GRDP와 경제성장의 연평균 증가율은 5.6%와 5.1%로 전국의 연평균 증가율 3.7%와 3.0%보다 각각 2%가량 높았다.

그러나 제주특별자치 11년 동안 부동산경기의 과열로 인한 부동산가격 폭등, 난개발과 환경훼손의 우려, 관광객 무비자 입국 등으로 인한 외국인(특히 중국인) 범죄자 급증 등 적잖은 문제가 발생했다.  

제주특별자치제도의 운영과 관련한 부작용도 있었다. 제주도는 제주지방국토관리청의 재정부담이 너무 과중하다는 이유로 중앙정부에 이 기관을 도로 환수해줄 것을 요청한 바 있다. 제주에 이관된 다른 특별지방행정기관에 대한 중앙정부의 비협조적 태도와 홀대에 대한 제주특별자치도의 불만도 제기됐다.    

특히 제주특별자치도특별법안을 작성하는 과정에서 스위스와 미국의 재정주민투표제를 벤치마킹해 특별법 제28조에 “도조례로 정하는 예산 이상이 필요한 대규모 투자사업은 주민투표에 부칠 수 있다”는 규정을 넣었다.

그러나 제주특별자치 11년 동안 단 한 번도 재정주민투표가 실시되지 않았다. 특별법에 규정된 재정주민투표제를 못마땅하게 여긴 제주도의원들이 재정주민투표에 회부될 1회 지방비 투자사업 규모를 ‘연간 3천억 원’ 이상으로 지나치게 높게 책정한 조례를 제정했기 때문이다.

한편 안성호 대전대 교수(한국지방자치학회 고문)는 제주특별자치의 미래도 중앙정부의 특별한 지원이 아니라 바로 제주의 자치역량에 달려 있다고 주장했다.

‘제주특별자치체와 지방분권의 함의’에 대한 토론에서 배준구 경성대 교수는 읍면동 자치제 부활을 주장했다.
  
배 교수는 “제주특별자치 11년의 실시 과정에서 제기된 문제점에 비춰 볼 때 주민의 적극적인 관심과 참여가 이루어지는 주민자치의 활성화가 긴요하며 이를 위해 읍면동 자치제 부활이 의의가 있다”고 밝혔다.

김진호 제주대 교수는 “제주지역에서도 내년 지사 선거를 앞두고 각 당의 선거 전략에 따라 제주도민의 힘을 집중하기보다는 오히려 분산시켜 여론이 분열될 수 있는 가능성도 염두에 두어야 할 것‘이라고 말했다.

김 교수는 “내년 지방선거에서 중앙권력이 지방권력에 대한 집착을 버리고 진정한 의미의 권력분산을 위한 지방분권이 이루어져야만 한다”고 강조했다.      
  
홍완식 건국대 법전원 교수는 연방제 수준의 제주특별자치도 헌법적 지위를 위한 헌법개정방안의 발제에서 “지금의 시점에서 ‘분권’은 대세이자 시대정신이라고 할 수 있다”며 “그러나 현재의 제주특별자치도는 그리 특별하지 않은 것으로 평가되고 있다”고 했다.

그러면서 그는 “제주특별자치도는 아직도 그 법적 지위가 모호할 뿐만 아니라 고도의 자치권을 행사할 수 있는 규범적 및 재정적 토대가 부족하다는 평가가 대부분”이라며 “헌법적 차원에서의 특별자치권 보장의 필요하다”고 강조했다.